Система местного управления в России в середине XVI – XVII вв.

Русское государство подразделялось на уезды – наиболее крупные административно-территориальные единицы. Уезды делились на станы, станы – на волости. Но законченной структуры административно-территориального деления выработано не было. Наряду с уездами еще сохранялись земли. Существовали также разряды – военные округа, губы – судебные округа. Во главе отдельных административных единиц стояли должностные лица – представители центра.

Местное управление до конца XV в. основывалось на системе кормлений и осуществлялось наместниками (возглавляли уезды) и волостелями (возглавляли волости), которых назначал великий князь:

• их функции четко не определялись;
• занимались административными, финансовыми и судебными делами на подвластной территории, т.е. обязаны были управлять собственными силами, а значит – содержать свой аппарат управления (тиунов, доводчиков и
  др.) и иметь свои военные отряды для обеспечения внутренней и внешней функций феодального государства;
• вместо жалованья за службу они имели право оставить себе «корм» – часть собранных у населения натуральных и денежных поборов, судебных и иных пошлин.

Срок пребывания в должности сначала не был ограничен. По мере централизации Русского государства положение кормленщиков изменялось: устанавливались определенные размеры «корма», регламентировались права и обязанности кормленщиков, срок их деятельности стал составлять от 1 до 3 лет, ограничивались судебные права и др.

Местные органы власти и управления не распространяли свою компетенцию на территорию боярских вотчин. Как и прежде, здесь сохранялись иммунитетные права – бояре и мелкие князья были не просто землевладельцами, но и администраторами и судьями в своих деревнях и селах.

Система кормлений в сложившейся обстановке оказалась неэффективна:

• на местах была связана с произволом местной власти и тормозила дальнейшую централизацию государственного аппарата;
• не способна была в условиях обостряющейся классовой борьбы обеспечить в должной мере подавление сопротивления восстающего крестьянства;
• поднимающееся дворянство не устраивало, что доходы от местного управления шли в карман бояр и кормление обеспечивало боярству большой политический вес.

Переход к сословно-представительной монархии привел и к существенному изменению местного управления. Во второй половине XVI в. система управления, основанная на кормлении, постепенно отменяется. В середине XVI в. царь Иван IV Грозный проводит судебную реформу, направленную против системы кормлений (суд наместников и волостелей был заменён судом выборных земских и губных властей), а также Земскую и Губную реформы.

Губному старосте подчинялись местные старосты (сотские), десятские, «лутчие люди». Они вместе с целовальниками, дьяками и подьячими, вершили судопроизводство на основе «губных грамот», которые утверждались царём, находясь под контролем Разбойного приказа.

Состав Земских изб (в лице земского старосты, дьячка и целовальников) избирался тяглым населением посадов и волостей на 1-2 года. Земские органы содержались за счет местного населения. Вместо кормов и пошлин, которые посадские и волостные люди платили ранее наместникам и волостелям, теперь выплачивался денежный «оброк» в царскую казну.

Правительство назначало для каждого округа общую сумму оброка, а затем посадские и крестьяне должны были распределять платежи в соответствии с имущественным положением каждого хозяина.

В начале XVII в. местное управление подверглось очередной реорганизации. Крестьянская война под предводительством Болотникова и годы иностранной интервенции убедили царя в том, что на губные и земские органы нельзя полностью полагаться. Административные, полицейские и военные функции в ряде городов и территорий возлагались на воевод, назначаемых центральной властью. Им же стали подчиняться Земские и Губные избы, городовые приказчики.

Воеводы в своей деятельности опирались на специально созданный аппарат – Приказные избы, в состав которых входили дьяки, приставы, приказчики и другие должностные лица. Воевода назначался Разрядным приказом на 1-3 года, утверждался царем и Боярской думой. В отличие от кормленщиков воеводы получали государственное жалованье и не могли обирать местное население, однако их произвол (взятки, вымогательства и т.д.) являлся распространенной практикой.

Главной задачей воевод было обеспечение финансового контроля, а также набор на военную службу служилых людей из дворян и детей бояр. Воевода составлял на них списки, вел учет, проводил военные смотры, проверял готовность к службе.

В результате масштабных преобразований к XVII в. Россия по своей территории и численности населения являлась крупнейшим в мире государством.

(Суслин Э.В. История государства и права России: учебное пособие, АНО ВО «СЮА»)